新《行政诉讼法》对检验检疫工作的影响及对策

新修正的《行政诉讼法》（以下简称新法）已于2015年5月1日起施行。新法加强了对当事人的诉权保护，进一步完善了管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、判决形式，增加了法院对规范性文件附带审查、简易程序、被诉机关负责人应当出庭应诉、行政机关不执行判决责任等规定，拓宽了“民告官”法律渠道，在强化对行政机关依法行政的监督的同时，加强了对行政相对人的保护。作为涉外技术性执法机构，检验检疫部门承担着对出入境人员、货物和交通工具检验检疫、鉴定和监管的责任，监管范围宽，涉及对象广，稍有不慎，便极有可能成为新法规定的被告。

   一、新法带来七大风险

   （一）新法将现行《行政诉讼法》条文中的“具体行政行为”一律修改为“行政行为”，第十二条以列举的形式将原法的8项增加到12项，扩大了受案范围。检验检疫行为种类、环节、流程繁多，实践中对一些检验检疫行为是行政确认还是行政许可，是行政强制还是行政处罚等没有一个统一的判定标准，甚至直接用备案代替许可，这些行为都存在着极大的隐患。而指定进口口岸、指定认可的检测机构、对一些企业采取超优惠政策、擅自增加相对人的负担和义务等行政行为往往涉及到其他行政相对人的切身利益，有可能被当事人冠以“行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争”名义告上法院。

   （二）案件久拖不决的风险。新法延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限，由现行的行政诉讼法当中的三个月延长到了六个月，并且对一些特殊情况，都做了比较明确的规定。由此，将给原告更多的时间来提起诉讼，检验检疫机关可能面临执法中告知当事人起诉期限等权利不明甚至错误告知的风险，同时也会存在案件久拖不决、耗时耗力的风险。

   （三）规范性文件被法院附带审查的风险。新法赋予法院可对规范性文件附带审查的权力：一是公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。二是人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并应当向制定机关提出处理的司法建议。检验检疫机构及相关业务主管部门制定了大量的规范性文件，但许多对行政相对人产生影响的规范性文件仅仅通过内部通知的方式发布，一旦违反了相关法律法规的规定，可能面临着被诉的风险。

   （四）行政首长出庭应诉的风险。新法增加规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉；不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。虽然新法规定的被诉行政机关负责人应当出庭应诉制度并不等于“一把手”必须每次都出庭，但只要不存在“不能出庭的”情形，“一把手”都应当出庭应诉。对检验检疫机构来说，此项规定的风险在于：一是检验检疫机构负责人或者其委托的行政机关工作人员是否都熟悉相关法律知识、是否具备相关陈述、辩论、质证等应诉技巧，实战经验是否丰富，能否像专业律师一样胜任；二是在每次都必须出庭应诉的情况下，势必会牵扯大量的时间和精力，影响日常工作；三是检验检疫机构负责人或工作人员出庭应诉时，如不规范自己的诉讼行为，一旦妨碍行政诉讼秩序行为，法院可依法给予训诫、罚款、拘留等司法制裁。

   （五）复议机关被诉的风险。新法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。根据原条款规定，复议机关如果维持具体行政行为，无需承担被诉风险，而新条款要求复议机关对维持行政行为的决定和原行政机关共同承担应诉责任。因此，对复议机关——检验检疫直属机构及国家质检总局而言，应改变以往行政复议以书面审查为重点的工作方式，改变以往复议审理的行政行为尽量维持的模式，改按接近或等同于行政诉讼的标准对案件进行审查，只要在法律和事实上能够支持行政复议申请人，行政复议机关就会尽量支持申请人，否则就会存在当共同被告的风险。

   （六）合理性纳入司法审查的风险。新法第七十条对被诉行政行为明显不当的情形，增设了撤销判决形式，由法院判决撤销或部分撤销被诉行政行为，并可判决被告重新作出行政行为。此条亮点是新增了“明显不当的”情形，这意味着具体行政行为的适当性，即合理性也被有条件地纳入司法审查的范围。实践中，一些检验检疫人员执法时未对行政行为的作出有一定的权衡，没有考虑行政法的比例原则或者适当原则，不同程度存在着任性执法、合法不合理等执法失当、执法不公问题，一旦被诉，将面临被法院判决撤销或部分撤销的风险。

   （七）败诉概率增加的风险。新法增加了确认违法或者无效判决的情形：一是行政行为依法应当撤销，但撤销该行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；二是行政行为依法应当撤销，但不具有可撤销内容的；三是行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；四是被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行已没有意义的；五是被告撤销或者变更原违法行政行为，原告仍要求对原行政行为的违法性作出确认的。同时规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。此修改对检验检疫机关及执法人员的执法裁量和文书说理能力等，提出了更高要求，如自身能力跟不上，将增加败诉的几率。

   二、应对风险对策

   新法的修改施行，被专家喻为我国全面推进依法治国的一块“试金石”。检验检疫部门应该高度重视，认真学习贯彻和执行，主动适应新法新规定，充分合理运用证据与答辩规则、有限适用调解规定等，积极化解争端。

   （一）增强检验检疫机构负责人应诉意识和能力，有效化解诉讼纠纷。运用统一培训、法庭观摩、自学、模拟演练等形式，不断提高检验检疫机构负责人依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平，增强其应诉意识、责任心及应诉技巧和能力，有效化解诉讼纠纷，维护检验检疫机构刚正廉明的法治质检形象。

   （二）强化法制部门对行政行为合法性审查，严把源头关。首先，规范决策行为。制定重大决策程序规定，明确重大决策的范围、审查程序和责任，未经合法性审查或经审查不合法的事项，不得提交集体讨论。其次，加强规范性文件合法性和适当性审查。严格界定规范性文件的权力边界，不得利用规范性文件设定或变相设定行政处罚、行政许可、行政强制等内容，或者自行设定权力，超越法律法规作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。对违反法律法规规章或者与上级规范性文件冲突的，依法撤销和纠正。新制定规范性文件，设定规范性文件有效期，未经审查评估和确认有效的规范性文件超过有效期一律自动废止。

   （三）统一明确规范性文件发布程序，增加透明度。首先，将涉及行政相对人权利义务的规范性文件纳入政府信息公开内容，明确由法制部门或者办公室统一发布，改变现有各业务主管部门自行发布的做法。其次，改变原来内部发文的方式，善用公告、通告等文种增加透明度，也使执法者、行政相对人有法可依、有据可查，营造良好的执法氛围和环境。

   （四）加强执法规范化建设，保证实体合法、程序正义。新法将“行政行为程序轻微违法”纳入了确认违法的范畴，这就要求检验检疫部门严格按照法律程序，规范、公正执法。首先，突出执法透明。推进简政放权，推行“三个清单”，涉及行政相对人业务规范性文件和重大行政决策、行政执法过程、结果等信息主动公开，提高权力运行的透明度和公信力。其次，突出执法公正，严格按照法律程序办事。既要做到“法无授权不可为”，也要做到“法定职责必须为”，同时更要保障企业、公民“法无禁止皆可为”的权利。再次，突出执法合理。充分考虑行政行为的适当性、必要性，将对行政相对人的不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内。

   （五）合理运用调解新规定，化解各类行政纠纷。首先，在行政处罚、强制等执法过程中要强调沟通，强化说理式执法，充分保障当事人陈述、申辩等合法权益，对合情合理的予以采纳。在第一次送达相关文书时，如遇当事人不认同或者拒绝签收等情形，应再次审查并及时反馈，尽可能避免矛盾激化。其次，对一些检验检疫违法案件是否罚款、罚款数额涉及检验检疫机关行使处罚裁量权是否正确等方面的行政诉讼时，检验检疫部门应当严格按照新法第六十条第一款“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”规定，在维护法律尊严的同时，充分借助法院调解程序，在法定裁量幅度内与原告达成共识，积极化解争端，争取案结事了。

   （六）大力加强法制队伍建设，全面提升执法人员素质。首先，加强执法队伍素质建设，不断提高执法能力。认真组织执法人员学习新法等相关法律法规的规定，强化法律意识，严格依法办事，维护进出口检验检疫环节公平正义。其次，强化法制机构和队伍建设。应诉风险的加大，客观上要求各检验检疫机构进一步加强法制机构建设，使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应，充分发挥法制机构在推进依法行政、建设法治质检工作中的组织协调和督促指导作用。再次，推进公职律师和法律顾问工作。鼓励具备法律职业（律师）资格的人员积极向司法行政部门申领公职律师执业证书。积极推行检验检疫法律顾问制度，建立以检验检疫法治人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、规范性文件制定、推进依法行政、行政诉讼应诉中发挥积极作用。

   （七）发挥绩效考核正面引导作用，正确对待行政诉讼。未来行政机关败诉率的提高，倒逼着绩效考核改革。一方面，对检验检疫机关及人员因滥用职权、任性执法或者不作为等导致败诉的，通过绩效考核严格追究责任。另一方面，转变观念，绩效考核不能一棍子打死，要给败诉留点余地，鼓励检验检疫机构及人员敢于出庭应诉，敢于在法庭上用事实证据和法律来解决各类行政争议。